Stéphane LE FOLL

14 Oct 2009

I) Description de la situation

Depuis déjà plusieurs mois, les producteurs de lait européens connaissant une crise sans précédent. Le prix du lait a chuté brutalement de 30%, pour se situer à 21 cts, niveau jamais atteint dans l'histoire laitière européenne. Aujourd'hui, les producteurs vendent leur lait en dessous de leur seuil de prix de revient estimé à 35cts. Une majorité d'entre eux (quelque soit la taille des élevages) est prise à la gorge. Les plus touchés se comptent parmi les jeunes agriculteurs et tous ceux qui ont récemment investi dans un projet d'installation ou de modernisation.
Le consommateur ne ressent pas les effets de cette crise, du fait de la non répercussion de la baisse des prix à la production sur le prix des produits laitiers à la consommation. Entre 2006 et 2009, ces derniers ont au contraire augmenté de 14%.

II) Quelles sont les raisons de cette crise?

Elle est manifestement un contrecoup de la crise de l'économie générale qui a secoué le monde depuis 2007. Elle a pour origine une réduction de 3 à 4% de la consommation (surtout des produits à forte valeur ajoutée) du marché européen, face à une production qui de son côté n'a que très légèrement régressé en 2008 (-0,8%). Cette faible variation entre l'offre et la demande est à l'origine d'une très forte variation des prix, qui s'explique par l'inélasticité de la demande (la capacité de l'estomac du consommateur n'induit pas une consommation supplémentaire lorsque les prix baissent) qui caractérise tous les marchés agricoles. Ce facteur d'instabilité repose sur la fameuse loi de King formulée au XVII siècle. Ainsi, de par leur nature les marchés agricoles sont extrêmement volatils.

L'existence des quotas laitiers, instaurés en 1984 par les socialistes alors que l'Europe croulait sous les excédents laitiers, n'a pas permis d'éviter la crise actuelle car l'Union produit un volume de lait inférieur à son contingent communautaire (de -4,2%). Dans ces conditions, le prix du lait dépend des seules lois de l'offre et de la demande avec les imperfections dont on a décrit précédemment.

III) Où se trouvent les responsabilités politiques de cette crise ?

Bref rappel: en matière de PAC, le pouvoir législatif appartient au Conseil qui inspire non seulement les propositions de la Commission mais qui, surtout, prend les décisions finales. Les ministres se défaussent trop fréquemment sur la Commission et pour dire c'est la faute à Bruxelles.

Depuis 1992, la PAC a plusieurs fois été réformées avec pour objectif de rapprocher l'agriculture du marché. Elle a occasionné des baisses de prix compensées par des aides directes qui, aujourd'hui, rentrent pour une part importante dans le revenu des agriculteurs. La question laitière a toujours été une partie intégrante de ces réformes. Jusqu'en 2003, les quotas n'ont pas été remis en cause. Mais les réformes de 2003 sur le découplage et de 2008 sur le bilan de santé, réalisées sous un gouvernement français de droite ont implicitement signé l'arrêt de mort des quotas pour 2015. Le bilan de santé arrêté par la présidence française constitue la phase ultime de cette libéralisation au travers de l'augmentation progressive du volume des quotas (2% en 2008, 1% par an entre 2009 et 2013), de manière à permettre une baisse progressive des prix qui, selon la Commission, devrait faciliter une sortie en douceur des quotas. Ce calcul est fondé sur l'idée que le prix du lait sous quotas se rapprocherait peu à peu de celui du marché. Dans ces conditions, les quotas n'auraient plus aucun intérêt.

La crise que l'on vit heurte de plein fouet la vision libérale que l'Union véhicule depuis des années.
A commencer par la Commission qui, il y a encore un an à l'occasion du bilan de santé, tenait un discours très optimiste sur le devenir du secteur et de ses perspectives de marchés. Elle n'a cessé de faire l'apologie du marché et de ringardiser l'intervention publique. Il était même de bon ton de rappeler que le nombre d'agriculteurs allait encore diminuer et qu'il fallait s'adapter. Rappelons que depuis l'instauration des quotas le nombre d'éleveurs laitiers a baissé de 80% dans l'UE (dans UE à 10).
Le Conseil n'est pas été en reste. Sous la présidence française de la fin de l'année passée, le ton n'était pas différent. Le dossier du lait qui était pourtant le point le plus sensible du bilan de santé, n'a fait que prolonger ce qui était en germe dans la réforme de 2003. Il n'y avait plus beaucoup de soutien parmi les gouvernements pour conserver des outils de régulation de la production. La France a simplement lâché la politique des quotas laitiers initiés dans la difficulté par les socialistes en 1984, et farouchement défendue par la suite par les producteurs. Michel Barnier veut aujourd'hui nous faire croire le contraire... contredisant son successeur Bruno Le Maire qui, à l'unisson de la commissaire libérale Mme Fischer Boel, jure qu'il ne touchera pas au bilan de santé.

Cette crise les a véritablement pris de court. Pourtant, il y un an, tout observateur avisé percevait déjà certains signes qui laissaient penser que la situation des marchés allait radicalement changer, avec les conséquences que l'on sait pour les producteurs.

IV) Les réponses d'un Conseil et d'une Commission à majorité de droite face à la crise?

Face à l'ampleur de la crise, dès le mois de janvier 2009, la Commission et le Conseil ont pris une série de mesures de stabilisation des marchés, dont le coût est estimé aujourd'hui à près de 600 millions d'euros:

1. Achats publics de beurre et de poudre de lait et prolongation jusqu'en février 2010 des périodes pendant lesquelles ils sont autorisés (aves possibilité d'y ajouter un an de plus)
2. Aides au stockage privé pour le beurre et prolongation du régime jusqu'en février 2010.
3. Restitutions à l'exportation. Elles sont difficiles à avaler pour les partisans du libre échange, eux qui ont toujours préconisé leur suppression dans les échanges internationaux. Ce sont elles qui servent à écouler, à titre exceptionnel, les stocks dont une grande part a pris la destination des pays de l'hémisphère nord.

La mobilisation de toutes les mesures de marché existantes est restée très insuffisante pour espérer un redressement normal des cours du lait. D'autres initiatives ont donc dû être envisagées. La Commission est en train de les traduire en projets législatifs:

1. Augmentation du montant des aides nationales autorisées en faveur des producteurs, de 7 500 euros à 15 000 euros, ceci jusqu'en fin 2010 .Ce type d'aide n'a pas besoin d'être notifié (aides de minimis).
2. Mise sur pied d'un système de rachat de quotas par les Etats membres, de manière à dégager des fonds pour de la restructuration ou reconversion du secteur. On ne sait pas si ce dispositif sera optionnel ou obligatoire pour les Etats. Il sera en tout cas volontaire pour les agriculteurs, d'où notre scepticisme sur sa réelle efficacité.

Ces deux nouvelles mesures n'auront hélas pas d'impact sur les marchés et les prix. Voila pourquoi, tant au Conseil qu'au Parlement européen, des voix s'élèvent pour demander que soit engagée une action sur la régulation de la production.
A la session du Conseil agricole du 07 septembre, puis à la dernière rencontre informelle des ministres de l'agriculture du 05 octobre, convoquée sur demande de la France, une vingtaine de pays (soit une majorité qualifiée) ont invité la commissaire à prendre des mesures de régulation. Le problème est que tous ces pays ont été incapables de se mettre d'accord sur des mesures communes de régulation à effets immédiats. Plus concret, Bruno Le Maire a souhaité vendre à ses homologues l'approche bien française de la contractualisation, concoctée de puis des mois avec la profession. Devant le manque d'intention du Conseil, la Commission a eu beau jeu de refuser toutes nouvelles mesures de marché de court terme et de se limiter à proposer la création d'un groupe d'experts à haut niveau, dont l'objectif est d'engager une réflexion sur les moyens de stabiliser le revenu des producteurs et d'améliorer la transparence du marché, dont les travaux sont attendus en juin 2010. Dans le même moment, les producteurs qui avaient suspendu leur grève du lait étaient dans la rue pour manifester leur colère. La situation était surréaliste. On est en droit de s'interroger sur l'attitude de Bruno le Maire. Comment celui ci a t-il pu provoquer le rendez vous du Conseil du 05 octobre, suscitant un regain d'espoir dans les campagnes alors qu'il n'avait, semble t-il, aucune assurance que celui ci puisse déboucher sur des solutions concrètes en faveur de producteurs exaspérés.

V) Les réponses des socialistes français du Parlement européen

a) Positionnement pendant les dernières réformes de la PAC

Les socialistes français se sont toujours montrés favorables à une maîtrise de la production et à une régulation des marchés agricoles.

Ils sont attachés à la politique des quotas laitiers mise en place depuis 1984. D'abord parce qu'elle a été redoutablement efficace en termes de rééquilibrage des marchés. Elle a ensuite été un véritable outil d'aménagement du territoire permettant le maintien de la production dans les zones les moins prospères (montagnes, zones défavorisées). Elle a enfin profité à tous: les consommateurs ont pu s'approvisionner en produits laitiers de qualité à prix raisonnables, les transformateurs ont pu innover et se moderniser, les producteurs ont pu bénéficier de prix rémunérateurs pour un travail exigeant.

A l'inverse de ce que veut faire croire la droite, les quotas ont été maintenus dans la réforme de la PAC de 1999 (Agenda 2000) conclue par Jean Glavany alors ministre de l'agriculture socialiste, lors de la présidence française de L'Union. Si les prix institutionnels ont été réduits, ils ont parallèlement été compensés par des aides directes pour le secteur du lait.

Lors de la grande réforme de 2003, alors que plusieurs scénarios ont été envisagés par la Commission pour le secteur laitier, les socialistes se sont battus pour l'option de préservation des quotas.

Au fur et à mesure du temps, leur position est devenue de plus en plus minoritaire au sein du Parlement européen. Nous l'avons constaté lors de l'examen du volet lait du bilan de santé. Ceci s'explique pour partie par le passage d'une Europe élargie à 12 nouveaux états membres, pour la plupart desquels la notion d'économie administrée rappelle de bien mauvais souvenirs. Mais elle tient surtout au climat d'optimisme béat développé par une Commission qui nous prédisait que des perspectives prometteuses pour l'avenir d'un secteur laitier, libéré de toutes ses contraintes administratives.

Plus lucides et moins incrédules, les socialistes considéraient qu'il était absurde de se débarrasser si simplement des quotas, par pure idéologie, sans avoir préalablement imaginé d'autres alternatives de régulation de la production laitière qui, à tout instant, pouvait subir les mauvaises surprises de marchés connus pour leur instabilité. Nous sentions déjà les prémices d'une future crise dans les temps de la finalisation du bilan de santé.

Au cours du vote en plénière du 19 Septembre 2008 sur le bilan de santé, ils se sont exprimés en faveur de l'amendement numéro 4 de la commission agricole du Rapport de Luis Capoulas Santos, qui rejetait l'abandon des quotas laitiers et envisageait une évaluation avant 2015 de la situation laitière. Voté par appel nominal, cet amendement a été rejeté par 385 voix contre, 254 pour et 32 abstentions, la droite et les verts se prononçant contre.

b) Un positionnement sur la crise

Ces derniers mois, les socialistes ont entretenu des liens très étroits avec les producteurs de lait, considérant leurs revendications parfaitement légitimes. Ils ont témoigné leur solidarité à tous ceux qui ont mené une grève difficile.

Le 20 juillet, dès le lendemain de la constitution de la nouvelle commission agricole, Stéphane Le Foll a permis aux producteurs laitiers de venir s'exprimer devant les députés de l'agriculture. Et depuis la rentrée de septembre, le dossier du lait est systématiquement revenu dans les ordres du jour de la commission agricole. La commissaire Madame Fischer Boel a même pu y être entendue. L'ensemble des membres de la commission agricole ont tous reconnu la gravité de la situation, appelant la Commission et les Etats membre à intervenir plus efficacement.

La crise du lait s'est aussi invitée le jeudi 17 septembre à l'agenda de la session de Strasbourg sous forme de question orale avec débat, suivie du vote d'une résolution.

Stéphane Le Foll n'a jamais manqué une occasion de s'exprimer sur le sujet. Il a en particulier proposé que des initiatives concrètes rapides et efficaces soient prises en complément des mesures déjà engagées. Il s'agit essentiellement de mesures de régulation des marchés, peu coûteuses pour le budget, dont l'objectif premier est d'influer sur l'offre du lait puisque c'est d'ici que vient la crise:

• un gel même temporaire des augmentations de quotas prévues dans le bilan de santé
• la pénalisation de tout producteur qui en Europe produit plus que son quota individuel, sans pour autant que son pays ne dépasse son quota national. On estime que cette mesure de maîtrise de l'offre pourrait désengorger le marché d'environ 3% des quantités produites: un volume suffisant pour assurer un rééquilibrage des marchés.
• la création d'un fonds pour venir en appui aux trésoreries des agriculteurs.

Les deux premières propositions ont fait l'objet d'un dépôt d'amendements sur la résolution à la question orale, votée à la session de Septembre de Strasbourg. Elles ont hélas été rejetées, dont la première par 347 voix en vote nominal contre 238 pour et 38 abstentions. La troisième proposition s'est traduite par le dépôt d'un amendement dans la procédure budgétaire pour 2010, visant à créer un fonds laitiers de 600 millions d'euros pour faire face à la crise.

Dans son intervention en séance plénière du 17 septembre, Stéphane Le Foll a sévèrement fustigé la proposition de Bruno Le Maire sur la contractualisation, en indiquant ses dangers pour les producteurs.
Cette contractualisation est synonyme de tout abandon de la puissance publique dans la régulation des marchés agricoles. Les éleveurs laitiers dont la production est atomisée se retrouvent seuls face à des transformateurs très concentrés. La régulation privée est réalisée par des transformateurs qui ont beaucoup de pouvoir sur un marché du lait qui a la caractéristique d'être un marché captif mais non concurrentiel (l'éleveur ne choisi souvent pas son acheteur puisque celui est seul à collecter dans la région). Dans un tel contexte, on voit mal comment un industriel ne sera t-il pas tenté d'exercer une pression maximale sur le prix payé à l'agriculteur pour s'assurer le meilleur approvisionnement en matière première et ainsi gagner des marges de compétitivité pour affronter ses concurrents sur les marchés des produits transformés. La contractualisation comporte donc un risque de nivellement des prix par le bas pour les producteurs. Nous avons déjà observé ce phénomène dans d'autres secteurs comme celui de la volaille par exemple. Cette contractualisation n'est par ailleurs pas forcément transposable à la situation de tous les pays de l'Union européenne dans lesquels les structures de productions comme les organisations de mise en marchés ne sont pas forcément identiques à celles de la France.

La crainte qu'ont les socialistes vis à vis de la contractualisation n'est pas une vision de l'esprit. En 2006, le gouvernement français à la demande de Dominique Bussereau a fait faire un rapport (rapport Benard) sur la contractualisation (via l'interprofession) afin de préparer le retrait des pouvoirs publics européen et français de la gestion du secteur laitier. Ce rapport dit ceci :"contrairement aux dogmes établis, les responsables politiques et professionnels devront admettre et assumer le fait qu'il y aura vraisemblablement dans l'avenir des zones en France dans lesquelles il n'y aura plus de production laitière".

Pour faciliter la mise en oeuvre de cette contractualisation, le gouvernement français avait besoin de faire reconnaitre l'interprofession laitière auprès de Bruxelles. Pour y parvenir, il n'a rien fait de mieux que se tirer une balle dans le pied.
En mai 2008, prenant prétexte du fait que la flambée des prix agricoles était à l'origine de la vie chère et des problèmes de pouvoir d'achat, les conseillers de Nicolas Sarkozy ont fait dénoncer par la direction de la répression des fraudes, le système de recommandation nationale des prix du lait arrêté par l'interprofession laitière. Ce système prévoyait, qu'après analyse du marché, les producteurs et les transformateurs puissent tomber d'accord sur une évolution du prix du lait au plan national. Jugée anticoncurrentielle par l'administration française, (pour une fois ce n'est pas Bruxelles) cette pratique a été suspendue jusqu'en mars 2009, date à laquelle dans un contexte de crise du lait, le gouvernement a fait marche arrière. Michel Barnier est parvenu à rétablir l'accord juste avant l'échéance des européennes. Le prix retenu par cet accord reste malgré tout insuffisant.

Conclusions

• La crise du lait est grave et n'est hélas pas encore terminée. Elle va laisser de nombreux producteurs sur le côté et pas nécessairement les producteurs les plus marginaux. Elle touche tous ceux qui se sont endettés. Elle affecte l'avenir de la filière et la pérennité de la production des zones fragiles. Elle est un véritable désastre social, économique et territorial.
• Cette crise peut elle être une chance de mettre un terme à l'idéologie du tout marché? Le secteur lait est gravement touché, d'autres productions sont dans une situation fragile. Les agriculteurs sont anxieux pour l'avenir.
• Elle oblige en tout cas à repenser la régulation de l'économie agricole, tout comme le fonctionnement de l'économie générale. Elle témoigne de l'utilité de disposer d'outils de transparence de gestion et de prévisions des marchés.
• Sur le plan européen il n'y a plus rien à attendre de la Commission Barroso. Madame Fisher Boel part laissant derrière une crise. Qu'en sera t-il du prochain commissaire à l'agriculture? Nous en saurons plus en début d'année prochaine.

Stéphane LE FOLL
Député européen
Vice président du groupe des Socialistes et démocrates
Membre de la commission agricole et du développement rural

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