16 Jul 2010

Introduction

La PAC a connu ces dernières années toute une série de réformes (1992, 1999, 2003, 2008) qui n'ont pas fondamentalement modifié le mode de développement agricole initié dès sa naissance il y a près de 50 ans. Elles ont toutes sans exception visé à rapprocher l'agriculture du marché, par la dérèglementation des organisations communes de marché et la déconnexion progressive du soutien public de la production, à travers des aides découplées.

Cette PAC est aujourd'hui en crise. Les revenus agricoles connaissent une chute sévère et sans précédent. Les importations de produits agricoles ne cessent d'augmenter.La sécurité alimentaire n'est plus totalement garantie. Les défis environnementaux (climat, eau, biodiversité...) et énergétiques réinterrogent nos modes d'agricultures. Dans un contexte budgétaire tendu et une Europe au bord de la récession la PAC doit se trouver une nouvelle voie.

Grâce au Traité de Lisbonne qui prévoit l'extension de la codécision à l'agriculture l'influence du Parlement européen sera décisive dans la prochaine réforme de la PAC.

Le rapport d'initiative Lyon (libéral écossais) sur l'avenir de la PAC pour l'après 2013, en marque le prélude. Il donne l'occasion au Parlement européen de faire connaître sa vision et ses positions sur le futur de la PAC, à un moment où le nouveau commissaire à l'agriculture Mr Dacian Ciolos organise une vaste consultation des citoyens sur le sujet.

Le débat sur l'avenir et la réforme de l'agriculture européenne ne fait que commencer. Il devrait s'étendre sur au moins trois ans. On attend une communication de la Commission pour la fin de l'année (novembre) puis des propositions règlementaires dans un an. A cette date le nouveau processus législatif s'ouvrira, pour se terminer très certainement après les présidentielles françaises de 2012.

Le débat sur l'avenir de la PAC est une question extrêmement importante pour le groupe des Socialistes et Démocrates. La PAC a besoin d'être réinventée, elle, qui a longtemps inspiré le projet d'intégration européenne. Elle doit l'être dans l'intérêt des agriculteurs mais de la société toute entière. Cette nouvelle vision d'avenir doit permettre d'assurer un nouveau développement de l'agriculture européenne en phase avec la stratégie 2020 de l'Union. Elle doit redonner de la perspective, de la confiance à un monde agricole désemparé. Elle doit proposer un nouveau contrat entre l'agriculture et la société entre les agriculteurs et les consommateurs, qui sont aussi des citoyens qui doivent avoir leur mot à dire sur elle.

Les Socialistes et Démocrates se sont efforcés d'influencer le plus en amont possible le contenu du rapport Lyon à travers plusieurs initiatives:

-La première a été le rapport d'initiative de Stéphane Le Foll sur l'agriculture et le climat, voté au printemps 2010. L'objectif recherché était de démontrer que l'agriculture pouvait jouer une rôle de tout premier plan dans la lutte contre le dérèglement climatique, pour peu que la PAC aide à innover et à promouvoir des nouveaux modèles agricoles, basés sur une meilleure utilisation des ressources naturelles combinée à une recherche maximale de performances économique et sociale: une véritable révolution verte.

-La seconde a été d'élaborer en mai 2010 un document d'orientation politique du Groupe sur l'avenir de la PAC pour l'après 2013, lequel a recueilli l'unanimité de tous ses membres. Il est à noter que parmi les familles politiques du Parlement européen seuls les Socialistes et Démocrates ont été capables d'aboutir à un tel résultat.

Tout ce travail de réflexion collective et d'anticipation des Socialistes et Démocrates a incontestablement marqué le contenu du rapport de George Lyon aujourd'hui inscrit à l'ordre du jour de la session de Strasbourg de juillet 2010. Voyons comment.

I) Le projet de rapport Lyon

Les Socialistes et Démocrates ont pu porter une appréciation générale assez positive du premier travail effectué par le rapporteur Lyon. Plusieurs aspects de son projet de rapport rejoignent leur position:

-Le caractère de la PAC

La politique publique agricole doit rester commune et ne pas succomber aux démons de la renationalisation. Elle doit répondre aux défis des approvisionnements alimentaires, du réchauffement climatique et de l'environnement. Cela ne peut pas se faire sans une politique agricole commune qui soit "une politique alimentaire multifonctionnelle, forte, durable, crédible et dotée de moyens nécessaires".

-Les objectifs de cette PAC

Cette PAC forte doit assurer la sécurité alimentaire des européens mais doit aussi permettre d'exporter. Elle est importante pour l'emploi -particulièrement celui des industries agroalimentaires- et la vitalité des zones rurales. Elle est aussi indispensable à la fourniture de biens publics que ne rémunèrent pas les marchés, tout comme au maintien d'une agriculture sur tous les territoires et notamment de ceux qui souffrent de handicaps naturels.

-Les priorités de cette PAC

Sur le plan économique elle doit être compétitive et se prémunir contre le risque de concurrence extérieure fondée sur le non respect de normes de qualité environnementales, sociales et de bien être animal . Elle doit renforcer le pouvoir de négociation des producteurs vis à vis de l'aval et améliorer le fonctionnement de la chaîne alimentaire. Enfin elle doit être plus juste quant à la répartition des aides.

Sur le plan de l'environnement le rapporteur met l'accent sur le rôle positif de l'agriculture dans la lutte contre le réchauffement climatique et sur l'idée de mieux gérer les ressources naturelles grâce notamment à l'innovation. Il va plus loin en soulignant que la PAC doit devenir verte, afin de maximiser sa fourniture de services éco-systémiques, et accroître sa contribution dans les énergies vertes.

Sur le plan administratif il recommande que la PAC soit simple à gérer et préconise la mise en place de démarches contractuelles.

-Les instruments de la PAC

Le rapporteur revendique le maintien du budget de la PAC à son niveau de 2013, et rejette tout cofinancement supplémentaire. Il suggère une réserve budgétaire pour affronter les crises.

Il appelle à une distribution plus équitable des aides entre tous les agriculteurs de l'Union sur la base de critères objectifs. Il propose d'abord une généralisation des aides à toutes les surfaces, se pressant d'ajouter que cette base d'aide à l'hectare n'est pas suffisante. Il suggère de retenir un critère de pouvoir d'achat, pour rétablir un équilibre entre les agriculteurs des nouveaux et des anciens Etats membres (dont le niveau est actuellement moins élevé pour les premiers). Il repousse un découplage total des aides qui risquerait de provoquer un abandon de production dans certains secteurs.

Il met en avant la réorganisation des aides comme suit:

1) Un premier niveau d'aide à l'ha de base, justifiant les diverses missions d'une agriculture multifonctionnelle

2) Un second niveau d'aide à l'ha, pour les exploitations qui sur base contractuelle produisent plus d'efforts en faveur du climat, par une réduction des rejets de CO2 et/ou par une meilleure séquestration du carbone.

3) Un troisième niveau d'aide compensatoire, pour les exploitations souffrant de handicaps naturels (mais restant cofinancé).

4) Une généralisation à tous les ha des aides agro-environnementale du second pilier toujours cofinancées, pour rémunérer les services éco-systémiques, l'agriculture biologique...

5) Un soutien à la croissance verte via le second pilier (emplois verts, biomasse, énergie verte, innovation...)

Si sur toutes ces lignes générales les Socialistes et Démocrates ont marqué leur accord avec le rapporteur. Cela ne les a pas empêché de formuler quelques grandes critiques du projet de rapport.

Il ne contient presque rien sur la politique des marchés et sur le besoin de trouver de nouvelles régulations face à la volatilité croissantes des prix agricoles, à l'origine de la très forte baisse des revenus enregistrée depuis plus d'un an. Le projet de rapport Lyon recommande uniquement la mise en place de filets de sécurité sans les détailler, assortie de mesures de renforcement du pouvoir de négociation des producteurs face à leurs acheteurs. Ceci est parfaitement insuffisant, d'autant que les agriculteurs seront d'autant plus réticents à mieux intégrer les questions relatives à l'environnement, lesquelles induisent un besoin de redéploiement important du soutien agricole actuel, que leur revenu continuera à régresser du fait de prix trop dépréciés. Sans plus de régulations des marchés, l'orientation de l'agriculture vers un développement plus durable et l'acceptation d'une PAC réinventée ne feront que d'être retardées.

Enfin nous pouvons déplorer que le facteur de l'emploi n'ait pas été plus explicitement pris en compte par le rapporteur dans les nouveaux critères de distribution des aides.

Par suite le projet de rapport Lyon a donc été amendé. Les Socialistes et Démocrates ont largement contribué à en améliorer le contenu.

II) Les principales contributions du Groupe Socialistes et Démocrates au rapport Lyon

 

-L'état des lieux

Les Socialistes et Démocrates ont corrigé trois imperfections.

Le rapporteur considérait deux choses: que la PAC avait atteint tous ses objectifs, puis que celle ci avait pour mission de garantir la sécurité alimentaire européenne et de nourrir les populations les plus pauvres de la planète.

Un premier amendement a permis de souligner que les objectifs de la PAC énumérés dans les traités n'avaient pas tous été atteints, notamment en ce qui concerne la stabilité des marchés vu la très grande volatilité actuelle des prix. Cela nous a permis de critiquer indirectement la tendance dominante des dernières réformes de la PAC qui a consisté sans cesse à rapprocher l'agriculture du marché et à déréguler les OCM.

Un second du même ordre élimine l'idée qu'à eu le rapporteur de "se féliciter" que les deux dernières réformes de la PAC aient pu rapprocher l'agriculteur du marché.

Le troisième amendement visait à souligner que si l'Union à des responsabilités dans le recherche d'un équilibre alimentaire du monde, sa politique agricole commune n'a ni la vocation ni les capacités au delà d'aides ponctuelles d'urgence, à nourrir le milliard de sous alimentées sur terre. Elle doit surtout mieux coopérer et agir de manière plus cohérente avec ses politiques (agriculture, commerce mais surtout coopération développement) en direction des pays les plus pauvres et en faveur de leur propre développement, par un réinvestissement dans le secteur agricole inspiré de de schémas de développement durables. Rappelons simplement que pour répondre aux problèmes alimentaires du monde, toutes les agricultures doivent être valorisées.

-Le caractère de la PAC

Un amendement vient préciser que l'agriculture devra poursuivre ses efforts en faveur de la lutte contre le réchauffement climatique et de l'environnement, afin de rendre ses modes de production actuels plus compatibles avec un développement durable, qui concilie performances économiques sociales et environnementales. C'est l'annonce d'un bouleversement majeur en agriculture, d'un changement de paradigme.

 

-Les objectifs de la PAC

Prisonnier d’une vision trop réductrice, le rapporteur affirmait "qu’une PAC forte était nécessaire pour garantir la compétitivité des agriculteurs européens sur le marché mondial". Deux de nos amendements ont modifié cette phrase, en précisant tout d’abord qu’une PAC forte et durable était bien sûr indispensable "mais pour servir l'intérêt de tous les agriculteurs européens, pour remplir ses fonctions dans l’économie européenne, sans lui ôter naturellement la possibilité d’être présente sur les marchés mondiaux, et que cette PAC pour des raisons stratégiques devait permettre de satisfaire les approvisionnements alimentaires de l’Europe". Un second amendement est venu ensuite ajouter "que cette PAC forte devait faire coexister une agriculture à forte valeur ajoutée dont les productions, les produits de qualité, plus ou moins transformés, lui permettent d’exporter sur les marchés mondiaux, avec une agriculture ouverte sur les marchés mondiaux, et avec enfin une agriculture locale ancrée sur les marchés de proximité, en soulignant toutefois qu’une partie de cette dernière concerne de petits agriculteurs, vivants très modestement, mais qui pour des raisons d’âge, de choix de vie, de qualification, peuvent difficilement quitter l’agriculture notamment en période de chômage élevé". Ces cas se rencontrent spécialement dans les nouveaux pays. Il est très important de les prendre en compte dans la PAC.

Les Socialistes ont ensuite précisé l’intérêt pour l’agriculture de poursuivre un objectif de fourniture de biens publics en termes de créations d’emplois. Puis ils lui ont joint une critique de la conditionnalité actuelle, "qui subordonne l’octroi des aides directes au respect d’exigences règlementaires et de bonnes conditions agronomiques et environnementales. Selon eux ce dispositif n’est pas le mieux approprié pour maximiser la fourniture de services éco-systémiques par les agriculteurs et pour répondre de la meilleure manière aux nouveaux défis de l’environnement, sans compter que ce système pose de nombreux problèmes administratifs et d’acceptabilité par les agriculteurs, qui le ressentent comme une ingérence dans leur travail". Pour les Socialistes repenser de fond en comble les modèles de production serait bien plus pertinent. Cela passe par de l’innovation de la recherche et par une mutation du développement agricole.

-Les priorités de la PAC

Sur le pan économique et plus particulièrement sur la régulation des marchés, deux éléments importants sont à mettre à l’actif des Socialistes et Démocrates. Un amendement préconise "le maintien d’instruments spécifiques de gestion des potentiels de production, afin d’éviter des crises de surproduction, sur la base de principes justes et non discriminatoires". Un autre intéresse la régulation par les filières et se prononce pour  "un renforcement de la capacité de négociation des producteurs et de leurs organisations vis-à-vis des opérateurs de l’aval ; pour un renforcement des liens entre chaque maillon de la filière pour améliorer le partage des informations, l’adéquation de l’offre et la demande des consommateurs ; pour un meilleur fonctionnement de la chaîne d’approvisionnement alimentaire qui autoriserait un partage plus équitable de la valeur ajoutée au sein de la filière". L’amendement va même jusqu’à envisager "une clarification des règles de concurrence vis-à-vis de la spécificité des marchés agricoles". Du côté des aides est réaffirmée l’idée d’une répartition plus juste de celles-ci entre les nouveaux et les anciens Etats membres.

Sur le pan de l’environnement les Socialistes insistent sur le fait que l’agriculture les agriculteurs doivent innover dans de nouvelles méthodes de production, dans le domaine de la diversification (énergie, agro-matériaux, chimie verte) et pour que des efforts importants soient engagés dans la recherche.

-Les instruments de la PAC

Dans la réorganisation des aides Les Socialistes et Démocrates ont complété les propositions du rapporteur. Premièrement en indiquant que le second niveau d'aide à l'ha délivrée sur base contractuelle et pluriannuelle, prévue pour réduire les émissions de carbone et mieux le séquestrer dans les sols, devrait inciter les agriculteurs à choisir "des méthodes de production durable et à produire de la biomasse utilisable dans les agro-matériaux durables". Deuxièmement en spécifiant que les aides agroenvironnementales du second pilier en étant généralisables devaient elles aussi stimuler l'adoption "de modèles de production plus durables, plus économes en intrants, tels que l'agriculture biologique, l'agriculture intégrée, toutes les formes d'agriculture à haute valeur naturelle et les pratiques agricoles intensives durables et ceci par des moyens budgétaires accrus".

Au chapitre de la régulation publique des marchés les Socialistes et Démocrates ont obtenu que la notion de filets de sécurité soit mieux définie, en spécifiant que celle-ci doive inclure divers instruments d'intervention, rapidement mobilisables en cas de crises. En ce qui concerne la régulation privée reposant sur les filières, la mention avancée par les Socialistes et Démocrates, sur la nécessite de recourir à un minimum de règles publiques n'a pas été retenue.

Enfin le Groupe a la satisfaction de constater que son amendement exigeant que la PAC mette une nutrition saine et diversifiée à la disposition de tous les consommateurs et notamment des plus pauvres, puis demandant que les programmes d'aide au plus démunis soient poursuivis, puis que ceux destinés à favoriser la consommation de fruits et légumes dans les écoles soient élargis, a reçu une large approbation.

Conclusions

Le travail en profondeur entrepris depuis plusieurs mois sur l'avenir de l'agriculture pour l'après 2013, pour rassembler le Groupe des Socialistes et des Démocrates autour d'un projet ambitieux moderne novateur pour une nouvelle politique agricole européenne alimentaire et environnementale, a incontestablement été payant. Il a influencé toute la gauche européenne réunie derrière notre Groupe et a même été au delà, ce qui est toujours nécessaire pour l'obtention de majorités au Parlement européen.

Nous appuierons le rapport Lyon dans presque son intégralité. Mais pour être complet nous avons déposé deux amendements importants destinés à assurer une cohérence entre l'ensemble du rapport et notre démarche.

Le premier concerne la répartition des aides (paragraphe 67 du rapport): une partie de ce paragraphe stipule que la prochaine étape de la PAC devrait faire évoluer les fameuses références historiques aujourd'hui totalement dépassées (ces références constituent les bases de calcul de l'aide ha actuelle, elles ont été fondées en 1992 sur le potentiel de rendement de chaque exploitation), puis plus loin le texte énonce qu'il importe "d'éviter une redistribution trop radicale de l'aide". Il y a là contradiction de taille. La mauvaise répartition des aides de la PAC, qui met en jeu la légitimité du soutien agricole, est dangereuse pour le budget agricole à la veille de décisions et de choix budgétaires difficiles. Mais pire, cette rigidité empêche de faire évoluer la PAC vers un nouveau développement et de mettre en place notre projet pour l'agriculture. Nous avons donc proposé de supprimer cette seconde partie.

Le second, concerne la dissociation entre le premier et le second pilier de la PAC (paragraphe 69 du rapport). Aujourd'hui on ne sait plus très bien ce que l'on finance avec l'un et l'autre de ces deux piliers de la PAC. Il serait temps d'apporter plus de clarté et de cohérence entre les deux. Désormais tout le budget de la PAC doit être mobilisé pour financer notre nouveau modèle agricole tout comme l'ensemble des nouveaux défis. Les Socialistes et Démocrates proposent une réorganisation des deux piliers, et non pas d'éliminer le pilier du développement rural. Cet amendement suscite d'assez vives réactions. Nous sommes moins inquiets sur le devenir de cet amendement que le précédent. En réalité le rapport verdit tellement bien les aides du premier pilier, que nous sommes amenés à en déduire que ces aides appuient plus fortement que par le passé l'émergence d'un nouveau modèle de développement au sein de la PAC.

Pour conclure nous espérons que le rapport d'initiative de G Lyon, qui permet pour la première fois au Parlement d'exprimer librement sa vision de la PAC pour l'après 2013, sans trop subir la pression des Etats, aura pour effet d'inspirer la Commission dans ses prochaines propositions et d'alimenter le débat public sur l'agriculture et sur ses perspectives. Le monde agricole a grand besoin d'être rassuré, le reste de la société est en droit de mieux savoir comment l'agriculture répond à ses attentes. Le groupe Socialistes et Démocrates a en tout cas eu souci de prendre en compte cette réalité et quelque part via des propositions progressistes et ambitieuses pour l'agriculture, de redonner espoir et du sens à un projet européen actuellement qui se fait toujours attendre.

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